地面光伏发电项目，一般动辄几百亩，甚至上千亩起建，占用了大量的土地资源，一方面由于土地本身在我国就有一套很复杂的管理体系；另一方面由于光伏发电项目其各组成模块对用地需求不尽相同，这就决定了光伏发电项目开发建设过程中，不得不关注和解决项目用地各种问题。

本文对实践中遇到的项目用地问题进行梳理总结，分享给大家，若有不足或遗漏，欢迎留言指正。

一、土地所有权及使用权归属核实

开发光伏发电项目之前，首先要确认项目选址用地中的土地所有权及使用权主体。根据我国《宪法》规定，我国土地的所有权人主体只有两个，一个是国家（全民所有），一个是集体（劳动群众集体所有，表现为农村集体所有），除此之外其他任何主体均不能成为土地所有权人。城市的土地属于国家所有；除由法律规定属于国家所有的以外，农村和城市郊区的土地，属于集体所有。

确认了土地的所有权人后，就要确认土地的使用权人了。若使用权人持有国有土地使用权证或农村土地承包经营权证的，就可以快速识别核实使用权人信息，即登记使用权为使用权人；若使用权人没有直接持有使用权权属证书，而是通过租赁、股权投资、协议控制等方式取得土地使用权的，则需要逐级溯源至该地块国有土地使用权证或农村土地承包经营权证的登记信息，并确认整个土地使用权转移过程清晰完整有效。

二、土地利用现状确认

由于并不是所有类型的土地都能用于开发建设光伏发电项目，准备开发之前还要确认拟用地利用现状。《土地管理法》和《土地利用现状分类》（GB_T 21010-2017），根据土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，具体分类整理如下：

所以在这么多的土地利用现状分类中，该如何判断光伏发电项目拟用地对应的分类？

一是看权属证书。有相应土地权属证书的，可以直接看权属证书中“用途”或“土地用途”一栏，该栏中会明确写明对应土地用途。没有权属证书或权属证书未载明土地用途的，则应要求权利人补办权属证书，并通过以下渠道重复交叉核实土地用途。

二是看土地交易资料。通过核查项目拟使用土地合同、对价支付情况、项目拟使用土地的抵押/查封文件（如有），核实土地用途。

三是现场查看土地利用现状。通过现场查看可以直观地了解土地利用现状和土地周边环境，能快速对土地的利用现状作出初步的判断，有利于交叉核实土地用途。

四是询问当地土地管理部门。通过询问土地管理部门，了解当地城乡规划和所属地块用途，必要时可由当地土地管理部门出具土地利用现状及分类的证明。

三、光伏发电项目用地组成

参考国土资源部发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）和《光伏发电站设计规范》（GB50797-2012），光伏发电项目用地构成如下：

四、光伏发电项目用地取得方式

根据《土地管理法》、《农村土地承包法》的规定，结合光伏发电项目用地相关政策规定，光伏发电项目用地的使用权取得方式主要有种，分别为租赁和出让。实践中根据各类光伏发电项目用地的实际用地土地利用现状分类的不同，分别以租赁或出让的方式取得对应的土地使用权。

光伏方阵用地是光伏发电项目唯一的发电装置，占地面积巨大，获取本就紧缺的建设用地指标具有很高难度且成本不划算，所以一般是使用未利用地或在对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下使用农用地进行建设，该部分用地一般是使用租赁的方式取得。

光伏发电项目中的变电站及运行管理中心作为光伏发电项目重要的组成部分，参照《光伏发电站工程项目用地控制指标》规定，光伏发电项目中的变电站及运行管理中心用地为永久用地，地上建设有：生产建筑（包括升压设备、变配电设备、变电站控制室等）；辅助生产建筑（包括光伏发电站中控室、计算机室、站用配电室、电工实验室、通信室、库房、办公室、会议室、停车场等）；生活服务设施（包括职工宿舍、食堂、活动中心等）。变电站及运行管理中心用地作为建设用地，根据《土地管理法》第五十四条规定，应当以出让等有偿使用方式取得。

集电线路用地、场内道路用地和其他用地，本身占地面积比较小，且可以在不改变土地状况和使用方式的情况下进行建设，一般也是以租赁的方式取得用地。若光伏发电项目以架空线路架设集电线路的，其中的集电线路杆塔若属于永久性建筑的，则该部分用地亦需要以出让方式取得。

五、光伏发电项目用地成本构成

通过第四部分对于光伏发电项目用地取得方式的介绍，我们可以知道，用地取得方式主要为租赁和出让，以租赁方式取得用地的需要支付租金，以出让方式取得用地的需要支付土地出让金，由此可见租金和土地出让金构成了光伏发电项目用地的主要成本。

除了租金和土地出让金这两项显性用地成本外，根据用地的权属和利用现状分类，还藏着两个隐性用地成本支出，其分别是耕地占用税和土地使用税。

根据《耕地占用税法》的规定，占用耕地、园地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面、渔业水域滩涂以及其他农用地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的，需要一次性缴纳缴纳耕地占用税。光伏发电项目占用农用地有两种情形，一是没有改变土地性质且保持土地原状及原有农用地功能；二是改变了原土地用途，形成了建房或从事非农业建设的。对于这两种情形占用耕地是否要缴纳耕地占用税，以及缴纳标准和计算方式等，各地税务部门执行情况并未统一。这就要求投资方在开发建设前，提前与ZF部门明确地类与税种税率，明确所选地块应缴耕地占用税缴纳标准及计算方式。

根据《城镇土地使用税暂行条例》规定，在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，需要按年缴纳土地使用税。国税总局和财政部目前并未针对光伏发电企业出台专门的税收优惠规定，所以对于占用城镇土地建设光伏项目是否需要缴纳土地使用税及缴纳标准等问题，是由各地ZF和税务部门进行把握。这就给整个光伏发电项目的开发运营成本带来了很大的成本不可控性，对于土地使用税的征收，投资方除了要像确认耕地占用税一样提前与当地ZF和税务部门确认外，在与当地ZF签订的《土地租赁合同》中也可以特别约定，若所占土地后续税务部门要求征收土地占用税的，则承租人免交或少交租金。

六、涉及法律法规及政策汇总

1. 《土地管理法》；

2. 《土地管理法实施条例》；

3. 《耕地占用税法》；

4. 《城镇土地使用税暂行条例》；

5. 《土地利用现状分类》（GB_T 21010-2017）；

6. 《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号），已过有效期，但目前国土资源部尚未出台新的规定。

7. 《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）；

8. 《关于光伏发电用地有关事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号）；

9. 《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》。

免责声明：本文所用视频、图片、文字如涉及作品版权问题，请第一时间告知，我们将立即删除，本文供光伏领域学习讨论之用，无任何商业用途！